Гендерное бюджетирование в Украине сегодня – это не только теоретический вопрос. За последнее десятилетие в стране были реализованы различные гендерные бюджетные инициативы. Как правило, их инициаторами выступали организации гражданского общества. Чаще всего, это были информационные и просветительские мероприятия, которые проходили при поддержке различных международных донорских организаций. Кроме того, имели место и первые попытки проведения гендерного бюджетного анализа, а также интеграции этих инициатив в бюджеты и программы различных уровней. Так, например, в 2003 году Харьковским женским фондом впервые был проанализирован городской бюджет 1998-2001 гг.. В результате была разработана и принята целевая подпрограмма «Развитие и поддержка женского предпринимательства» как часть «Экономической программы развития г. Харькова на 2003-2005 гг.» Также гендерный анализ бюджетов был проведен в Херсонской, Полтавской, Черкасской и других областях. Начиная с 2006 г. тематика гендерного бюджетирования становится объектом внимания различных программ и проектов, которые работали в Украине, в частности - совместной программы Европейской Комиссии, Женского Фонда Развития ООН (UNIFEM) и Международного Учебного Центра МОТ (ITCILO) «Сотрудничество по вопросам гендерного равенства для развития и мира», совместного проекта Европейского Союза, Шведского агентства по международному развитию (SIDA) и Программы развития ООН «Программа равных возможностей и прав женщин в Украине», проекта Шведского агентства по международному развитию SIDA «Стратегия достижения гендерного равенства в Украине» и др. Представительство Фонда им. Фридриха Эберта в Украине начало реализацию проекта «Гендерное бюджетирование на местном уровне» в 2011 г. в Черновицкой и Хмельницкой областях. В 2012 г. к проекту присоединились города Херсон, Житомир, Луцк, Комсомольск (Полтавская обл.) и Чугуев (Харьковская обл.). В результате были разработаны и апробированы материалы для внедрения гендерного бюджетирования как управленческой технологии.
Слаженная работа всех заинтересованных сторон, поддержка со стороны представителей городских властей и депутатского корпуса дали возможность получить отечественный опыт гендерного бюджетирования на местном уровне. Работа в рамках проекта показала, что наиболее успешными являются инициативы, включающие на всех этапах разработки и внедрения ГБИ совместные усилия представителей органов местного самоуправления и исполнительной власти, общественных организаций и гендерных экспертов из академических кругов, а также СМИ. Поэтому в рамках проекта «Гендерное бюджетирование на местном уровне» большое внимание уделялось работе с организациями - участницами проекта. Так, например, для экспертной поддержки рабочих групп местных проектов была организована Школа для консультантов по гендерному бюджетированию. В целом, схема работы проекта для каждой территории включала следующие этапы: презентация проекта и подписание меморандума о сотрудничестве между Фондом и местными властями; проведение тренинга по вопросам гендерного бюджетирования; создание рабочей группы проекта на местном уровне, а также выбор сферы для ГБИ; проведение гендерного анализа и разработка выводов и рекомендаций; обнародование результатов анализа и рекомендаций по внедрению ГБИ; проведение кампании по лоббированию гендерной бюджетной инициативы на местном уровне (совместно с программой ООН Женщины). Обобщая полученный опыт, необходимо отметить, что работа по внедрению гендерных бюджетных инициатив предусматривает широкий спектр деятельности и требует много времени и специальных знаний, поэтому необходима тщательная подготовка каждого этапа внедрения ГБИ. Каждая из тех стран, которые выбрали для себя путь внедрения гендерного бюджетирования, вынуждена вырабатывать собственные подходы с учетом политических, культурных, религиозных особенностей своего народа. Тем не менее, существуют общие условия, необходимые для успешного внедрения этой технологии.
Во-первых, наличие специальной политики гендерного равенства и функционирующего Национального механизма обеспечения гендерного равенства. Всей структуры политической системы общества – государственные, партийные, общественные, – которые выполняют функции, непосредственно связанные с обеспечением гендерного равенства в обществе, или участвуют в реализации государственной гендерной политики и составляют национальный механизм обеспечения гендерного равенства. По определению авторов руководства «Основные стратегии и методологии гендерного интегрирования» государственная политика гендерного равенства состоит из следующих аспектов: законодательство по обеспечению равных возможностей мужчин и женщин и законы о недискриминации; существование механизма рассмотрения жалоб в отношении неравенства (институт уполномоченных по равным правам и возможностям для женщин и мужчин) или создание комиссии по равенству, либо совета защиты от дискриминации; сильный механизм национального равенства с адекватными инструментами и ресурсами; специальная политика равенства и действия, направленные на различающиеся интересы женщин и мужчин; существование отделов по гендерному равенству в каждом государственном аппарате; исследования и тренинги по проблемам гендерного равенства; повышение понимания гендерных проблем в обществе.
Во-вторых, политическая воля для интегрирования гендерного равенства в вопросы относительно пересмотра существующих гендерных отношений, а также структур, процессов и политик, поддерживающих гендерное неравенство. Поскольку бюджеты выражают реальные политические приоритеты и решения правительств (или международных организаций), а бюджетные решения всегда являются политическими по своей сути, то самое важное для успеха запланированных мероприятий - это политические и социальные условия в стране, где осуществляется гендерное бюджетирование. В данном контексте наиболее весомым является понимание, поддержка и продвижение госслужащими идеи гендерного бюджетирования.
В-третьих, гендерная чувствительность в управлении ставит задачи для повышения степени участия женщин в политической жизни - не только в формальных политических структурах, но и в сфере гражданской активности. Она также призвана укреплять гендерную осведомленность и возможности политиков, государственных служащих обоих полов; обеспечивать предоставление услуг, удовлетворяющих конкретные потребности и интересы женщин и мужчин в обществе, способствовать повышению осведомленности о правах женщин. Поэтому гендерно-ориентированные мероприятия являются важной частью оценок управления, в том числе, на местном уровне.
Еще одно условие - использование гендерно дифференцированной статистики, которая дает необходимую информацию как для лучшего ориентирования в ситуации, так и для устранения гендерной ассиметрии и дисба- ланса. Гендерная статистика является составной частью каждой из традиционных областей статистики и служит для идентификации, производства и распространения статистических данных, отражающих реальную жизнь женщин и мужчин, и учитывается при разработке гендерной политики. Следующее важное условие - прозрачность бюджетного процесса, являющаяся предпосылкой результативности гендерных бюджетов. В бюджетный процесс должны быть вовлечены в равной степени женщины и мужчины, эксперты по бюджету и гендерному равноправию. Часто участие означает процесс консультирования, в который вовлечены заинтересованные группы гражданского общества, представители местных и региональных властей, правительства и правительственных организаций. Более того, повышение информированности и просветительская работа по гендерным вопросам разрушает иллюзии о гендерной нейтральности бюджетов и программ, а также способствует повышению ответственности правительств по выполнению своих политических и бюджетных обязательств в области обеспечения гендерного равенства. Именно поэтому необходимой предпосылкой является понимание населением гендерных вопросов и их влияния на бюджеты и программы. Этот аспект, прежде всего, включает разъяснения национальной политики в области гендерного равенства. Участие граждан является обязательным условием, поскольку успех гендерного бюджетирования зависит от участников процесса, их целей и понимания ситуации, а также от тех мер, которые они проводят. ГБИ, кем бы они ни были инициированы, имеют больше возможностей для достижения успеха, если к ним присоединятся как представители органов государственной власти/местного самоуправления, так и групп гражданского общества, а также СМИ. Среди других предпосылок для внедрения ГБ можно назвать наличие необходимых практических навыков, а также выделение человеческих и денежных ресурсов. Кроме того, привлечение женщин к процессу обсуждения, принятия и внедрения решений остается необходимым. Оценка этих предпосылок даст реальную картину возможности успешного внедрения гендерных бюджетных инициатив. С этой целью можно обратиться к любому из методов, используемых для стратегического анализа - SWOT, SMART и различным методам гендерного интегрирования. (Подробнее с этими методами можно ознакомиться в руководстве «Инструменты интегрирования концепции гендерного равенства в работу органов мест- ной власти», изданным Украинским женским фондом). На этапе выбора сферы для гендерного анализа или планирования гендерной бюджетной ини- циативы, следует также провести анализ заин- тересованных сторон (стейкхолдеров) с точки зрения их влияния на внедрение конкретных ГБИ. Как правило, они представляют различ- ные группы, а также имеют разные интересы, степень влияния и возможности. Среди них на местном уровне наибольшее влияние могут иметь: руководители органов местной власти/ органов местного самоуправления, представители местных организаций политических партий, депутаты местных советов, лидеры общественных организаций, члены общественных советов, представители СМИ и др.
Анализ стейкхолдеров включает: определение ключевых групп стейкхолдеров; оценку их интересов; построение модели взаимодействия с этими группами при принятии решений. Стейкхолдеры в контексте гендерного бюджетирования - люди, учреждения, организации, чьи интересы (профессиональные, социальные, финансовые) и положение могут измениться в результате внедрения ГБИ. Стейкхолдеры могут быть заинтересованы в успехе или неудаче ГБИ. (Например, гендерные бюджетные инициативы, направленные на улучшение качества услуг для отдельных гендерных групп, могут приводить к дополнительной нагрузке на поставщиков этих услуг, или уменьшать их стоимость). Необходимо также учитывать, что интересы таких групп не всегда являются открытыми. Поэтому тщательная оценка возможного воздействия и заинтересованности этих лиц вначале внедрения гендерного бюджетной инициативы позволит предотвратить ошибки в выборе сферы реализации ГБИ. Более того, такой подход будет содействовать предотвращению конфликтов между интересами стейкхолдеров в процессе работы, а также определению рисков, связанных с каждым из стейкхолдеров, и форм их участия в процессе бюджетирования. С этой целью в ходе проекта «Гендерное бюджетирование на местном уровне» была сделана попытка объединить метод анализа стейкхолдеров с методом «4R» в единую матрицу для анализа.
Метод 4R является более расширенным вариантом метода 3R, который был разработан в Швеции в 1990 г. Гертрудой Острем и Союзом муниципалитетов Швеции в рамках проекта «JаmStоd». Метод используется местными властями с целью изучения и анализа уровня влияния программ и решений муниципальных органов на женщин и мужчин. Этот метод предусматривает сбор количественных данных и информации, на основании которых затем проводится качественный анализ. R1 - анализ представительства мужчин/женщин в различных структурах и на разных уровнях; R2 - анализ распределения ресурсов между мужчинами/женщинами; R3 - реалии, анализ условий, при которых распределяются ресурсы; R4 - формулирование новых целей и мероприятий, а также реализация плана действий.
Метод 4R может использоваться в качестве
основы для анализа и исследования деятельности, для проведения мониторинга выполнения и финансирования мероприятий, а также
для планирования необходимых изменений в
пользу уменьшения гендерного неравенства.
Применение этого метода для оценки отдельных групп стейкхолдеров позволяет не только
наглядно оценить имеющиеся условия для внедрения ГБИ, но и спрогнозировать результаты
их реализации. В свою очередь, все это позволяет уже на начальном этапе реализации ГБИ
составить план взаимодействия с конкретными
группами влияния, что в конечном итоге будет способствовать успешному продвижению
гендерного бюджета.
Местные бюджеты и
гендерное бюджетирование
Несмотря на все преимущества, которые имеет гендерное бюджетирование, эта технология
в Украине еще не достаточно распространена.
Проект «Гендерное бюджетирование на местном уровне» позволил опробовать различные
подходы к внедрению ГБИ. Общим для всех бюджетных инициатив был местный уровень их реализации, а, следовательно, задача была также
общей - способствовать удовлетворению жизненно важных потребностей населения путем
предоставления качественных услуг гражданам.
Учитывая, что в настоящее время местные бюджеты финансируют большинство образователь-
ных и медицинских услуг, социальную защиту
населения, а количество и качество социальных
услуг отличается в разных областях Украины
из-за неравных возможностей их бюджетов,
основными сферами возможного применения
этой управленческой технологии являются социальные услуги, финансируемые из государственного и местных бюджетов. Именно здесь
едва ли не наиболее четко отражены гендерные потребности мужчин и женщин, которые
зачастую бывают различными. Так, гендерный
анализ бюджета Херсонской области в части
расходов на здравоохранение обнаружил дисбаланс в финансировании областной программы «Репродуктивное здоровье нации до 2015
года» в пользу женщин и детей, в то время как
вопрос сохранения мужского репродуктивного
здоровья в программе не рассматривался. Например, услуги по обследованию и лечению
бесплодия у женщин предоставляются различными медицинскими учреждениями в полном
объеме. Однако бесплатная государственная
помощь предоставляется только в случае женского бесплодия. И это при том, что в Украине
по статистике ВОЗ, удельный вес мужского бесплодия почти сравнялся с женским. Эксперты
считают, что такая динамика роста мужского
бесплодия вызвана исторически-сложившимся
низким уровнем внимания к вопросу мужского
здоровья. Так, при отлично налаженной системе женских консультаций, в стране почти нет
специалистов-андрологов.
Такие примеры демонстрируют важность внедрения гендерных подходов к формированию
программ и бюджетов. Это позволит не только оценить, как в реальности обеспечивается
равенство прав и возможностей мужчин и женщин в конкретной сфере или регионе, но и будет способствовать улучшению качества услуг
для населения. Именно этот аспект как нельзя
лучше соответствует концепции гендерного
равенства. Ведь местные бюджеты непосредственно связаны с интересами и потребностями
местных сообществ и каждый гражданин (муж-
чина/женщина) имеет к нему прямое отношение как налогоплательщик и потребитель услуг,
финансируемых из бюджета. И поэтому именно
местные бюджеты призваны решать гендерные
проблемы, существующие в сообществе. Как
показали исследования, проводимые в рамках
проекта, все сообщества (независимо от количества населения) имеют общие гендерные проблемы: более низкий уровень доходов женщин
по сравнению с мужчинами (как следствие того,
что женщины меньше вовлечены в экономическую активность и преимущественно заняты в
более низкооплачиваемых отраслях экономики, чем мужчины); различие между разницей в
ожидаемой продолжительности жизни мужчин
и женщин (в пользу женщин), наличие диспропорций в профессиональной структуре занятости и другие.
В то же время, на местном уровне существует и
ряд общих бюджетных проблем, которые также
можно пытаться решить через механизмы ген-
дерного бюджетирования. Так, по подсчетам
Ассоциации Городов Украины, недофинансирование местных бюджетов в 2012 году по защищенным статьям составляет почти 12 млрд.
грн. (материалы Национального пресс-клуба
«Проблемы местных бюджетов в 2012 г. и
предложения в сфере бюджетной политики
на 2013 г.» http://www.auc.org.ua/node/3725).
Аналитики этой организации насчитали около
200 проблем территорий, большая часть которых связана с недостаточным финансированием местных бюджетов. Это, в частности,
уменьшение расходов на содержание учреждений культуры, образования, здравоохранения, отсутствие необходимых средств, которые
должны быть направлены на финансирование
общегосударственных программ - поддержки
социально-экономического развития малых
городов, социального обеспечения и социальной защиты, ряда программ в области ЖКХ,
отсутствие финансирования в полном объеме
социальных льгот, предоставленных государством и другие. В этом контексте проекты, реализованные на пилотных территориях, были
призваны искать пути решения и этих проблем
в том числе. Ведь одной из задач гендерных
бюджетных инициатив является поиск путей
для повышения эффективности распределения бюджетных ассигнований, а значит, они
должны быть направлены на получение конкретных результатов, способных обеспечить
сбалансированный учет интересов и потребностей женщин и мужчин. Такой подход в определенной мере является тождественным методам бюджетирования, ориентированным на
достижение результатов, которые в последние
годы широко применяются многими странами.
В каждой стране такие методы бюджетирования могут называться по-разному - например,
бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), управление производительностью
или эффективностью, программно-целевой
метод (ПЦМ) и т.д. Однако все они имеют общую цель, которая заключается в достижении
конкретного, как правило, долгосрочного результата, который максимально соответствует
потребностям общества.
Впервые вопрос о связи гендерного бюджетирования и БОР подняла Ронда Шарп (Rhonda
Sharp) в своей работе 2004 г. «Бюджетирование в целях равенства и справедливости». Она
подчеркнула, что оба подхода имеют общие
черты: они ориентированы на результаты, содержат четко определенные показатели достижения этих результатов и направлены на повышение эффективности управления бюджетным
процессом. На наш взгляд, ПЦМ, как модель
формирования бюджетов, эффективно способствует возможности для внедрения гендерных
подходов и учета гендерных факторов. Так, например, в Австрии и Корее гендерное бюджетирование и ПЦМ внедрялись параллельно в ходе
реформирования бюджетной сферы этих стран.
В Украине, начиная с 2002 года, формирование
Государственного бюджета производится на
основе ПЦМ. Что касается местных бюджетов,
то введение ПЦМ признано одной из стратегических целей государства, а территории включаются поэтапно. Так, на 2011 г. по данным Института бюджета и социально-экономических
исследований (при технической поддержке которого проводится проект «Укрепление местной финансовой инициативы») ПЦМ применяют 118 местных бюджетов. В соответствии
с Приказом Министерства финансов Украины
от 02.08.2010 № 805 с 2014 года ПЦМ распространяется на все местные бюджеты. Поэтому, несмотря на объективные факторы, мы
считаем, что в настоящее время наиболее перспективным является применение гендерного бюджетирования в рамках муниципальных
программ, особенно, в контекст ПЦМ составления бюджетов. Такой подход позволит достичь
сравнительно лучших результатов по планированию и исполнению бюджетов. С этой точки
зрения интересен опыт внедрения ГБИ г. Житомира и г. Комсомольска (Полтавская обл.),
которые уже работают с ПЦМ. Так, например,
гендерный бюджетный анализ внешкольного
образования г. Житомира позволил выявить
реальное количество детей, охваченных услугами в этой сфере. Оно составляет 86,6%, что
почти на 50% больше, чем считалось ранее.
В то же время, этот анализ выявил тенденцию существенного уменьшения количества
девушек в возрасте 14-18 лет, занимающихся
в учреждениях внешкольного образования, а
также позволил предположить, что указанную
категорию не устраивает имеющийся спектр
услуг. Поэтому изучение запросов школьников
разного возраста с учетом гендерного аспекта
стало первым шагом к трансформации услуг
учреждений внешкольного образования в соответствии с потребностями детей и молодежи
и учета гендерных аспектов при планировании
новой городской целевой социальной программы развития внешкольного образования.
Потенциал гендерного бюджетирования достаточно велик. Анализируя мировой опыт внедрения ГБ и отечественные реалии, можно утверждать, что в Украине созданы необходимые
предпосылки для внедрения гендерного бюджетирования. В частности, на законодательном уровне приняты и действуют нормативные
акты, которые определяют общие принципы
гендерной политики и закрепляют необходимость обеспечения прозрачности и открытости органов государственного управления.
Проведена значительная работа относительно
внедрения гендерных подходов в управление
по вопросам гендерного бюджетирования; на-
чиная с 2009 года, согласно рекомендациям
ООН и гендерной базы европейской статистики, ведение гендерной статистики стало обязательным для статистических служб Украины.
Также стоит отметить растущий интерес к технологии ГБ на уровне государства со стороны
представителей правительства, отдельных министерств и членов Межфракционного депутатского объединения «Равные возможности».
ПЦМ как инструмент решения гендерных и экологических вопросов
…Программно-целевой метод (ПЦМ)... позволяет реализовать поставленные цели и задачи в рамках определенной государственной и
местной политики путем разработки отдельных
бюджетных программ, в том числе программ,
учитывающих гендерные и экологические аспекты. Для обеспечения эффективности осуществления расходов на реализацию гендерного и
экологического компонентов, при планировании и исполнении бюджета необходимо применять результативные показатели, описывающие
эффект от проведенных мероприятий. Основания для введения таких показателей в Украине
уже созданы. Так, по данным Государственного
комитета статистики Украины существует достаточно большое количество показателей, распределенных по половому признаку, основным
демографическим группам, которые можно использовать при планировании и мониторинге
государственной стратегии решения гендерных
вопросов в различных сферах и во внедрении
подходов гендерного бюджетирования.
